В Торгово-промышленной палате РФ сегодня проходит заседание президиума правления ТПП РФ под председательством ее президента Сергея Катырина. Одним из основных вопросов, вынесенных на обсуждение, станет участие системы ТПП РФ в совершенствовании механизмов государственно-частного партнерства. Выступающие, в том числе вице-президент ТПП РФ Дмитрий Курочкин, председатель Комитета ТПП РФ по ГЧП Павел Селезнев, руководители региональных палат, представят экспертную позицию по данной проблеме.
Совершенствование механизмов государственно-частного партнерства является одним из приоритетных направлений в деятельности ТПП РФ по содействию привлечению инвестиций в регионы. С 2011 года была проведена большая работа по его развитию: в 2012 году был создан профильный комитет ТПП РФ, который вырос из подкомитета по ГЧП Комитета ТПП РФ по инвестиционной политике, с 2013 года на ежегодной основе проводится Российский инфраструктурный конгресс «Неделя ГЧП», в 2014 году был запущен Рейтинг регионов России по развитию государственно-частного партнерства. По инициативе ТПП РФ с 2014 года уровень развития ГЧП в регионах внесен в «Систему оценки высших должностных лиц субъектов РФ».
Во многих странах имеются примеры успешной работы в сотрудничестве с частным сектором в различных сферах экономики, включая управление водными ресурсами, ТБО, транспортом, образованием, здравоохранением. По итогам 2014 года лидерами в области ГЧП в социальной сфере по количеству сделок считаются США, Великобритания, Франция.
Таким образом, речь идет о целом спектре развития, в котором частный сектор может участвовать очень эффективно.
Большинство проектов ГЧП и самая большая общая сумма проектов в 2014 году приходится на долю стран Евросоюза, прежде всего Западной Европы. При этом две трети проектов в мире, реализуемых на основе ГЧП, финансируются на основе кредитов и займов.
Реализация первых проектов ГЧП в нашей стране началась сравнительно недавно, в основном в сфере инфраструктуры (транспорт, энергетика, ЖКХ). Вместе с тем анализ процесса их реализации выявляет недостаточный уровень методического и правового обеспечения ГЧП в России. Созданная на федеральном уровне правовая база регламентирует лишь отдельные аспекты ГЧП. Основными формами осуществления ГЧП в России являются концессионные соглашения, свободные экономические зоны и контракты жизненного цикла.
Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» регулирует отношения, связанные с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений. Кстати, 10 апреля вопросы практической реализации законодательства РФ о концессионных соглашениях в ЖКХ будут обсуждаться на Всероссийском совещании в г. Рязани под председательством заместителя председателя правительства РФ Д.Н. Козака, в котором ТПП РФ примет активное участие.
Законом предусмотрена модель концессионного соглашения, в соответствии с которой концессионер осуществляет строительство и (или) реконструкцию объекта соглашения, находящегося в собственности концедента или подлежащего передаче в собственность концеденту после строительства (реконструкции) с последующей эксплуатацией данного объекта концессионером на праве владения и пользования.
Нынешний год связан с важнейшими законодательными новеллами в сфере ГЧП. Так, с 1 февраля вступил в силу первый пакет поправок в Закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», расширяющих права и гарантии концессионеров в проектах ГЧП, предусматривающих возможность осуществления платы концедента, а также проведения совместных конкурсов различными публично-правовыми образованиями.
1 мая в российской правоприменительной практике появляется механизм «частной инициативы» заключения концессионных соглашений. Законопроект «Об основах государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства в Российской Федерации» включен в перечень приоритетных законодательных инициатив весенней сессии Госдумы. Безусловно, все это поспособствует расширению практики применения механизма ГЧП в различных отраслях экономики.
К настоящему времени региональные законы о ГЧП приняты в 68 субъектах Российской Федерации. Целью разработки регионального закона являлось создание правового инструмента, который бы стал альтернативой концессионным соглашениям. Анализ регионального законодательства в сфере ГЧП позволяет выделить две основные группы региональных законов о государственно-частном партнерстве:
- законы, содержащие детальное регулирование вопросов ГЧП (пример – закон г. Санкт-Петербурга);
- законы, содержащие рамочное регулирование отношений в сфере ГЧП (большинство региональных законов).
Одной из ключевых проблем регионального законодательства в сфере ГЧП является наличие рисков противоречия указанных законов нормам федерального законодательства. Важно отметить, что указанные риски объективны, вызваны отсутствием надлежащего регулирования отношений в рамках ГЧП на федеральном уровне и в целом не зависят от качества подготовки законов субъектов РФ.
В настоящее время развитие ГЧП в России сталкивается и с препятствиями субъективного характера, включая:
- отсутствие концепции развития ГЧП и стратегии поэтапного введения и использования его моделей;
- несогласованность концессионного, бюджетного и земельного законодательства;
- отсутствие опыта реализации и управления такими проектами, нехватка квалифицированных специалистов в области ГЧП.
В отдельных регионах (Санкт-Петербург, Татарстан) эти риски компенсируются четкими политическими установками применять механизмы ГЧП. Однако эти отдельные примеры не устраняют риск того, что территориальные органы прокуратуры, Министерства юстиции или ФАС в других регионах РФ могут вынести решение о превышении субъектами РФ полномочий при принятии региональных законов о ГЧП либо о переквалификации соглашения в концессионное соглашение или даже в государственные закупки, а также оспорить порядок отбора частного инвестора или процедуры передачи ему государственного имущества в рамках проекта.
Тем не менее в последние годы в общем объеме инвестпроектов государственно-частных партнерств наблюдается устойчивый рост доли проектов в социальной сфере. С одной стороны, это обусловлено особым вниманием государства к данной сфере, с другой – стабильным интересом предпринимательского сообщества.
Как свидетельствуют результаты проведенного ТПП РФ в феврале 2015 года анкетирования «Роль территориальных ТПП в совершенствовании механизмов ГЧП», торгово-промышленные палаты заинтересованы в развитии механизмов ГЧП. Большинство опрошенных палат уже принимают участие в продвижении ГЧП, остальные считают целесообразным свое участие в отдельных направлениях формирования этого механизма. Ни одна из палат, попавших в выборку опроса, не указала на отсутствие интереса к ГЧП. В основном их действия связаны с работой над региональной нормативно-правовой базой. На 2-м месте – участие и консультирование участников конкурсов ГЧП, на 3-м – планирование и инициация проектов. При этом больше всего нареканий территориальных палат вызывает отсутствие необходимой компетенции государства и бизнеса в вопросах развития ГЧП. К сожалению, пока отсутствует единое понимание практики ГЧП в территориальных палатах, что характерно не только для палат, но и для всего делового сообщества и региональной власти. Следовательно, становится очевидной потребность в информационно-методическом сопровождении развития механизмов ГЧП на региональном уровне.
Чаще всего палаты указывают на необходимость принятия федерального закона, регулирующего ГЧП, а также на отдельные проблемы регионального законодательства. Пермская ТПП предложила проводить на уровне экспертов мониторинг внедрения ГЧП-стандарта на территории субъекта РФ, включая целесообразность реализации инфраструктурных проектов с применением ГЧП, объективность конкурсной документации такого рода проектов.
Промежуточные итоги работы системы ТПП показывают, что не только законодательные пробелы сдерживают развитие ГЧП в России. Не менее важная проблема – отсутствие механизмов эффективного финансирования ГЧП-проектов (даже при наличии средств).
Причины этого (за исключением административных) – не столько высокая стоимость заемных денег и нежелание банков кредитовать на длительные сроки, сколько общие настроения предпринимателей, опасающихся реализовывать сложные и долгосрочные проекты.
Позволить себе участие в ГЧП сейчас могут по большей части крупные инвестиционные фонды, связанные с государством, и государственные или квазигосударственные банки.
Таким образом, если не будет налажена система финансирования крупных соглашений, то даже при отладке законодательства ГЧП в России будет в основном существовать в виде реализации отдельных уникальных проектов. Причем эти проекты по своей сути будут являться «государственно-государственными партнерствами», и смысла в них будет мало.
В целях решения проблемы с привлечением долгосрочных финансовых ресурсов для реализации проектов ГЧП необходимо развивать рынок заемного финансирования инфраструктурных проектов, реализуемых на принципах ГЧП, внедрять налоговые льготы по доходу на долгосрочные ценные бумаги, выпущенные под обеспечение инфраструктурных проектов, осуществлять обсуждение с предпринимательским сообществом расширения возможностей негосударственных пенсионных фондов по инвестированию в инфраструктурные проекты.
Также целесообразно подготовить изменения в законодательство РФ о налогах и сборах в части установления особенностей налогообложения при реализации соглашений о ГЧП.
При подготовке данных новелл следует учитывать два аспекта:
во-первых, необходимо максимально конкретно определять особенности налогообложения ГЧП-проектов с целью минимизации налоговых рисков, а впоследствии и налоговых споров при применении норм законодательства;
во-вторых, особенности налогообложения при реализации соглашений о ГЧП должны быть направлены на стимулирование хозяйствующих субъектов к участию в реализации данных проектов с целью привлечения внебюджетных средств в развитие инфраструктуры.
Для эффективного осуществления проектов в сфере ГЧП необходимо законодательное установление механизмов финансовой поддержки инвесторов, среди которых особое место занимает налоговое льготирование. Следует также рассмотреть возможность создания специального режима налогообложения при выполнении соглашений о ГЧП.
Для инвестора важно, чтобы налоговые правила, действующие в момент окончания реализации ГЧП-проекта, были аналогичны тем, которые существовали в момент заключения соглашения о ГЧП. Потенциальному частному партнеру необходимы гарантии стабильности налогового режима. Целесообразно введение моратория на применение норм налогового законодательства в процессе реализации ГЧП-проекта, внесенных в законодательство о налогах и сборах после даты заключения соглашения и ухудшающих положение частного партнера.
Однако введение моратория является лишь единичной мерой, направленной на реализацию принципа стабильности налоговой системы. Поэтому ТПП считает необходимым рекомендовать органам исполнительной и законодательной власти придерживаться принципа стабильности налогового законодательства.